时 间： 2008年3月7日晚6点 地 点： 泉州校区可浓餐厅
主 持： 庄锡福（人文学院教授）
参加者： 张义忠（法学院教授） 关 键（人文学院副教授）
戴回天（人文学院副教授、博士） 韩 军（人文学院科学社会主义专业博士）
主持人：诸位，华侨大学报沙龙希望组织一次行政文化方面的讨论，今天把大家请来，就是想谈一谈这个题目。现在两会正在举行，大部制改革是热点之一，我们可以结合这个问题来展开，这样更有现实感些。请大家畅所欲言。
定义：什么是行政文化
庄锡福：一般说来，有国家、有政府就有行政文化，它一般指行政的精神方面。中国用这个概念，但西方一般不用这个概念，而用行政哲学、行政伦理、行政生态等概念。我国上世纪80年代中期把西方的行政管理学搬过来，但当时关注点主要是配合国内的行政机构改革。真正能结合中国实际、拿出属于自己的有分量的东西，至少从上世纪90年代后期才开始。行政文化更是没有受到足够重视。1995年以前，行政文化往往只出现在当时教科书某章某节的一个目中，直到中山大学夏书章教授的《行政管理学》才上升到节，第二版时又上升到章，此后出来的书基本把行政文化单独作章，行政文化从这时才开始越来越受到重视。
我的那本《文化视野里的当代中国行政》认为，行政文化就是渗透于政府公务员的行政行为、政府行政体制中的价值取向、伦理道德和思维方式，以及公民对政府行政的认识、评价、要求、态度等之总和。
张义忠：我很赞成庄老师说的，西方不讲行政学、行政文化，只讲行政哲学，西方的文化概念在学科领域比较淡，法律中最高层次是法哲学，西方有法哲学，但没有法律文化这个概念。
庄锡福：说到概念，行政文化和行政学都有广义、狭义两种定义。从广义说两者互相包含，但侧重点不同，行政学侧重研究制度和行为，行政文化则侧重研究制度、行为背后的精神、理念、价值观等。至于狭义，上述我的书用的就是狭义的。
说到根本，政府的基本文化形态实际上是由公民文化形态决定的，而公民文化形态又取决于经济基础。行政制度只有与这种文化形态相适应才能够发挥应有的效用。很多发展中国家独立后往往照搬其宗主国的制度、体制等，结果并没有生效，反而一塌糊涂，原因就是脱离了本土的文化生态。引进可以，但不能脱离国情，引进制度要与现在国民素质相适应，并在此基础上进行一些变革，才有可能走出合理的路子，全盘照抄，没有一个能成功。
把脉：中国行政“问题”多多
张义忠：我国的《物权法》在立法中有一条：“因公共利益可以征用私人土地”，曾引起法学界一片反对声，原因在于没有把“公共利益”界定明确，政府有可能据此滥用权力。
关键：我们现在使用的“公共利益”没有一个明确的界定，其实应当表述得具体一些，如市政工程类、公众服务类的基础设施等，仅说“公共利益”没法界定。
张义忠：国外的法律范围界定相对比较明晰，中国立法理念上一个很大弊病，就是“宜粗不宜细”，语言表述上模棱两可，乃至宪法也不例外。法国在拿破仑时代修订的《民法典》都已经有2000多条了，我们现在的《宪法》才180多条。中国文化强调中庸、大、统。
庄锡福：我们的宪法有不少条文还是比较抽象的，特别是公民基本权利方面的规定。
张义忠：宪法规定了一个大的原则，其他制度建设应该跟上，我们恰恰这一块没有跟上。所以学者们认为中国“有宪法，没有宪政”。
韩军：实现宪法精神，不仅应该有一系列可供操作的具体法律制度，而且应有独立的机构来监督与执行。
张义忠：我们的行政文化有这么一种传统，产生错误后，往往不是从自身来找原因，更多地是相互扯皮、踢皮球，政府职能界定不清。从法律上来看，缺乏一种责任文化，责任主体始终不明确，出了问题找政府，找政府哪个部门呢？找不到任何一个部门来承担责任。我们的法律规定的主体，往往是一个大而空的主体，权力主体、责任主体是缺位的。
庄锡福：所以我们的行政总体上呈现这样一种特征：权力很大，责任很小，权责不平衡。因为没有问责制，我们国家出现问题，部门首长“引咎辞职”的是少之又少，大多是没有人负责。
张义忠：这里最关键的是没有责任主体，没有一个权力主体，权力主体不对民众负责，只对上级负责。
关键：我们国家“问责”这一块问题太多，领导干部引咎辞职只是极个别案例，大部分都是突发事件。引咎，到底是哪些过错？辞职，该谁辞职？日常工作中的过错怎么办？要不要追究？其实一个决策失误比突发事件的损失严重得多了。
张义忠：最可怕的就是决策失误无人承担责任。
关键：公务员法中只规定“领导干部实行引咎辞职制度”，具体制度设计、单行条例大而空，你说制度有没有？有，怎么实行？不知道。行政过程中的行政主体、行政责任都不够明确，因而带来的就是人情，情大于法，产生执法不公。
张义忠：“好人文化”是不是中国的行政文化特色？我觉得现在一些行政部门开会常互相夸对方、吹对方、抬对方，一团和气，这虽不是一种正统的文化，至少是一种行政的民间文化。
戴回天：中国的具体制度设计存在很多问题是一个不争的事实，这也是我们为什么不断地对制度要“进一步健全”、“进一步完善”的直接依据所在。而事实上西方很多好的制度，如财产申报制度，都可以借鉴，但为什么大家都想到了，就是不去借鉴呢？这值得我们深思。
探究：中国行政“问题”产生根源
张义忠：我们在行政权力运作过程中，往往没有授权就自己授权，《行政许可法》就是这样的背景下出来的。
庄锡福：上世纪90年代最典型的“三乱”：乱集资、乱收费、乱摊派，就是部门自己制定法规条例而非法律许可的，
张义忠：实际上这反映了在我们的行政文化中，部门利益的文化占主导地位，而为民服务的理念没有真正深入，也没有便民利民的意识。说到底，这是行政本位和国家本位的体现，而且这两种传统在中国文化里根深蒂固。
庄锡福：这些现象与中国几千年来的权力本位息息相关。
张义忠：权力本位在现代社会里，如果国家自身权力运行规则制定不好，它更容易被强化，为什么？因为国家掌控资源更多，国家在资源运作、利益调度方面，是其他任何主体不能替代的。这里有一个问题，国家权力运作规则如何设置的问题，权力本身运作过程中也有异化，会脱离本来目的。权力异化获得了正常情况下不能获得的利益，现在大学生就业，都想去当公务员，看到的是一种权力异化所带来的一种不正当的利益，而两者优势通常会相互强化，不正当利益的得到强化了不正当权力的运用，不正当权力的利用又强化了不正当利益。其原因就在于权力运行不规范。
其实转到行政文化里面，一个是权力文化意识比较淡薄，一个是国家意识、政府意识文化太强大，而且扩张力很强，公民的权利意识、权利文化长期没有培养起来，政府没有培育，社会也没有培育，市民社会不成长起来的话，政治社会和国家必然会无限度扩张。
要是一个国家真正想使行政走上长治，必须要有公民的觉醒、公民社会的成长。公民社会不成长起来，意味着政治社会可以无限膨胀，政治权力虽然制度上有约束，但现实中是没有约束的。自由公民社会成长起来时，才能对行政权力形成一种约束。公民社会要建立起来，就是社会组织要强大。
庄锡福：我有一个基本观点，现在搞的新农村建设，如果不尊重农民的公民权利，给予国民待遇，让农民自己组织起来维护自己的利益，是没办法激发农民伟大的历史主体性和巨大创造性的。中国革命和建设的历史经验早就证明了这一点。不解决这个核心问题，新农村建设是不可能成功的。
在中国这样一个法治传统很少，人治传统很深，专制主义影响很严重的国度，民主化制度建设显得尤为重要。中国有些学者早就提出，应从以经济建设为中心转化到以制度建设为中心上来，这样讲不尽合适，因为党的基本路线要一百年不动摇，但制度建设确实是我们现在工作的一个重点。
关注：“大部门体制”改革
庄锡福：今天我们谈行政文化，涉及一系列问题，我想大家不必拘泥于理论方面的探讨，这次人代会一个热点问题就是“大部制”问题，我们的落脚点可以落到大部制的讨论上。
关键：思想是症结所在。实行“大部制”，合并职能相近的政府机构，明确具体行政管理事务的管理者、责任者，避免职能交叉引起的“有了好处抢着管，没有好处没人管”的现象，便于明确职责、提高工作效能。但是这一过程必然带来管理权限的调整，引起既得利益的重新分配。理念的转变，是推行“大部制”的首要环节。
张义忠：大部制的精要就是多个部门要合并，核心是有职能重叠或交叉的要合并，此外，在应急方面，缺乏统一性的也要合。
庄锡福：其实职能重叠和职能交叉还是比较技术性的问题，关键是愿不愿意转变职能。汪洋到广东担任省委书记，高举解放思想的旗帜，在全国还没有一个新任首长像汪洋那样高声倡导解放思想的。大家注意一个问题，汪洋倡导解放思想，解放哪些方面思想呢？上世纪八九十年代的解放思想，主要是认识问题，而现在主要是利益问题，实际上现在要进一步推进改革，步步都触及到利益问题，说到底是部门、特别是部门首长的既得利益。大部制改革同样如此。大部制改革的好处，大家不可能不知道。
张义忠：大部制从全世界来看，行政法这一块已经有了初步的理念，原来的行政法是约束权力，能禁就禁，还有一些转向追求平衡的，就是利益平衡。现代社会的发展，很多情况下都是行政资源调控不清而导致的社会分配不公，导致很多社会问题发生，所以我们的行政法理论正在转向。国家的大部制建设，我想应先实现资源的均衡分配及利益的共享。
庄锡福：解放后，我们的行政改革已进行了8次，这次是第9次。三中全会以来已进行5次，这次是第6次。由于改革没有抓住要点或遇到现实利益关系的阻碍导致前5次改革成效并不显著，尽管有的声势浩大，比如1998年的改革。成就是有的，但终究无法跳出“精简-扩张-再精简-再扩张”这一怪圈，因此此次改革国内外都甚为瞩目，都想了解中国能做到什么程度。此次改革的关键问题仍是转变职能。改革到2020年将全面到位，那么在近五年中必须迈出几个重要步伐，才能打下较好基础。因为其中牵涉到较多的问题，如政治体制、权力结构、利益格局、冗官出路等等问题。
戴回天：我觉得我国行政管理体制改革，应考虑到政治体制，政治体制改革一小步，行政管理体制改革迈大步。
张义忠：行政体制改革本身就是政治体制改革的一个组成部分，政治体制改革是绕不开行政体制改革的。
韩军：大部制改革的目的是通过不断向市场和社会“让利放权”，塑造一个适应经济社会发展的现代高效政府。它的意义超出了行政管理体制改革的范畴，应当视为存在“诸多困难和潜在风险”的政治体制改革的一个基础环节。
张义忠：中国社会发展到现在这种状况，出现大部制也是一种必然，很多问题靠某一个部门解决不了。
关键：大部制实行的可行性，一个要有理论基础前提，行政学理论强调职能是机构设置的依据、基础、前提，机构是职能的载体。机构调整就是一种权力的再分配，阻力很大。大部制改革估计步伐不会很快，也许是一种渐进式的改革步调。
庄锡福：现在日本有14个部，美国有19个部，比我国少很多。但我们不一定要向他们看齐，因为我们的经济结构与他们不同，我们有占主体地位的公有经济，有大量国有经济，我们若减到他们那个数量是不现实的，但也不能像现在这样多。
这一轮大部制改革要解决的首要问题还是职能转变问题，职能转变是前提，职能不转变，再怎么精简，最终还是复辟走老路。我们政府从行政价值取向来说应是个民本政府，为民行政这是宗旨，这条不解决就冲破不了权力利益的障碍。全心全意为人民服务，就必须把人民的公共利益摆在首位，相信人民、依靠人民，还权于人民、还权于社会，这样才有可能冲破障碍。
关键：我们一直在讲执政为民、全心全意为人民服务，却一直停留在倡导阶段。毛泽东讲“全心全意为人民服务”，邓小平讲“人民满意不满意，人民高兴不高兴，人民答应不答应”，江泽民讲“代表最广大人民的根本利益”，胡锦涛强调“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”都是在强调为人民服务，问题是这种理念是一种倡导，如何把它变成一种现实的、可操作性的制度化的东西。怎么去落实它，确实存在的问题很多，没有一个执行的制度保证。包括公务员的基本权利与基本义务，都是很笼统的，无法判定制度的运行结果。倡导是一个层面，践行是更为重要的层面。现在很多官员不是“为民服务”，而是“为民作主”、“替民作主”。
庄锡福：第二，必须牢牢树立有限行政观念，不能抱着计划经济时代的全能政府观念。我们是人民的政府就一定要事无巨细地管人民的衣食住行生老病死吗？一部人类史作出回答：不能是这样的。这就涉及到基本的政府定位问题，你定位为为民的政府就必然要定位为有限的政府。政府不必要也不可能是全能的，人民也不需要这样的政府，因为其弊大于利。原则应该是：市场能办的事归市场管、社会能办的事归社会管、地方能办的事归地方管。只有市场、社会不能办的才应由政府管，地方不能办的事才归中央管。这样管治型政府才能向服务型政府转变。
关键：做到以上哪一点，都是行政体制改革的重大突破。1998年政府改革，基本上把“政企分开”问题解决了。真正实现职能转变，明确权力来源、将主人与仆人的关系定位清楚，以上任何一个方面的突破，都具有历史意义。
